Федеративное устройство (федерализм)

5. Федеративное устройство (федерализм)

Некоторые признаки этой формы территориального устройства также уже отмечены выше (государствоподобный или даже государственный характер территориальных единиц высшего уровня – субъектов федерации, гарантированность их существования и границ, конституционное распределение компетенции между ними и центром). Федерации образуются либо в результате договора между независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного объединения для совместной реализации своих общих интересов и превращающимися в субъекты федераций, либо вследствие присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной обособленности, либо в результате возрастания степени автономии территориальных единиц высшего уровня и приобретения ими государствоподобных черт. В зависимости от этого различаются договорные и конституционные федерации. Эти формы могут переходить одна в другую либо в том или ином виде сочетаться. Например, США возникли как результат договора между 13 штатами, свергшими в совместной борьбе британское колониальное владычество. В дальнейшем они присоединяли тем или иным образом новые территории и формировали их как штаты (так возникли, например, Луизиана, Техас), а также преобразовывали в штаты отдельные колонии (например, Гавайские острова). Некоторые земли Германии представляют собой бывшие монархии (например, Саксония, Бавария), тем или иным способом захваченные Пруссией, которая в прошлом веке «железом и кровью», как выразился руководивший этим процессом глава ее правительства Отто фон Бисмарк, объединила Германию; землями стали бывшие ганзейские города (Бремен, Гамбург), а ряд нынешних земель был сформирован после Второй мировой войны в результате ликвидации крупнейшей земли довоенной Германии – Пруссии из бывших прусских провинций (например, Бранденбург, Нижняя Саксония).

Федеративные государства иногда называются союзными*, что отражается даже в их официальных наименованиях, например Союзная Республика Югославия. Федеративная Республика Германия – Bundesrepublik Deutschland – в буквальном переводе тоже значит Союзная Республика Германия, и названия ее федеральных органов точнее следовало бы переводить как союзные – Союзный президент (Bundespräsident), Союзный канцлер (Bundeskanzler) и т.д. Лишь сложившаяся традиция, отраженная в официальных документах, удерживает нас от этого.

* Впрочем, термин «союзный» употребляется и как синоним термина «федеральный», обозначающего принадлежность к федерации. Так, Советский Союз состоял из союзных республик – субъектов федерации.

Федерализм – по определению более демократическая форма организации государства, чем унитаризм, и естественно, что в подавляющем большинстве случаев федерации имеют республиканскую форму правления. Однако есть и исключения. Так, Объединенные Арабские Эмираты, как видно из их названия, представляют собой федерацию монархий, и один из монархов-эмиров избирается своеобразным президентом этого государства. Частично сходная ситуация в Малайзии, где часть субъектов федерации форму правления имеют республиканскую, однако Верховным правителем избирается один из монархов-султанов, возглавляющих другие субъекты федерации. Монархиями являются такие федерации, как Бельгия, Канада, Австралия, но субъекты этих федераций организованы по республиканскому типу.

Демократичность федеративного территориального устройства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм, гарантирующий от диктатуры. Правда, это верно при том непременном условии, что федерация является действительной, а не мнимой, какой была, например, советская «федерация», и что субъекты федерации организованы демократически. В противном случае возникает децентрализованная бюрократическая диктатура, которая на положении человека сказывается еще более отрицательно, чем централизованная.

Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочтительной системы организации управления. Так, концепция дуалистического федерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. Это, разумеется, было идеалистическое представление, от которого реальная жизнь изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных конституций, в частности германский Основной закон.

В то же время федерация – это целостное суверенное* государство с общей конституцией, системой федеральных государственных органов и учреждений, общей территорией, общим гражданством. Конституции многих федеративных государств уделяют гарантиям целостности повышенное внимание.

* Мы абстрагируемся здесь от таких редчайших случаев, в которых субъекты федераций сами представляют собой федерации, какой формально была РСФСР в составе Союза ССР или какой является хорватско-мусульманская федерация в составе Республики Босния и Герцеговина.

Так, практически ни одна из действующих ныне федеральных конституций не признает за субъектами федераций права сецессии, то есть права на выход из федерации. В прошлом веке в Швейцарии, которая в то время (в 1847 г.) формально еще была по своему устройству даже конфедерацией, вооруженной рукой были подавлены попытки сецессии так называемого Зондербунда (Особого союза), объединившего ряд кантонов. Такой же оказалась судьба конфедерации южных штатов в США в ходе Гражданской войны 1861–1865 годов. Сравнительно недавно, в конце 60-х годов, также вооруженной силой была подавлена попытка сецессии так называемой Биафры в Нигерии. Подавляются подобные попытки в некоторых штатах Индии. Известны, однако, и успешные сецессии, осуществленные как мирным, так и вооруженным путем. Вполне мирно, к удовольствию обеих сторон, отделился в 1965 году Сингапур от Малайзии. В результате восстания, поддержанного Индией, в 1971 году от Пакистана отделился Восточный Пакистан, образовавший государство Бангладеш. Вооруженными конфликтами сопровождался распад бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии. Мирно распалась бывшая Чехословацкая Социалистическая Республика, именовавшаяся в последний период своего существования Чешской и Словацкой Федеративной Республикой. Мы, российские граждане, конечно, не можем не вспомнить в этой связи, что в 1991 году более или менее мирно распался Советский Союз, однако при этом нам как юристам нельзя забывать, что в течение всего времени существования СССР субъекты этой «федерации» конституционно признавались «суверенными государствами», обладавшими правом на выход из Союза (конституции СССР были в этом отношении уникальны). Два из 15 субъектов этой федерации – Украина и Белоруссия наряду со всем Союзом, в состав которого они входили, состояли в Организации Объединенных Наций и даже были в числе ее учредителей, равно как были членами ряда других международных организаций.

Примечательны гарантии целостности, предусмотренные Конституцией США. Согласно разд. 10 ее ст. I ни один штат не может, в частности, вступать в договоры, союзы или конфедерации, чеканить монету и выпускать кредитные билеты, принимать билли об опале (т.е. акты, допускающие объявление лиц вне закона и легализующие тем самым внесудебную расправу над ними) и законы, имеющие обратную силу или нарушающие обязательства по договорам, жаловать дворянские титулы, без согласия Конгресса облагать налогами и сборами экспорт и импорт, содержать в мирное время войска и военные корабли, вступать в соглашения или договоры с другим штатом или с иностранной державой, вступать в войну, если не подвергся нападению либо непосредственной его угрозе. В каждом штате согласно разд. 1 ст. IV должны пользоваться полным доверием официальные документы, включая судебные, любого другого штата, а согласно разд. 2 граждане каждого штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в других штатах. Лицо, совершившее тяжкое преступление в одном штате и скрывающееся в другом, подлежит выдаче. Каждому штату согласно разд. 4 США гарантируют республиканскую форму правления и охрану от нападения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти, если законодательное собрание не может собраться, – защиту от внутреннего насилия. Согласно части второй ст. VI «настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые должны быть изданы в соответствии с ней, все договоры, которые заключены или должны быть заключены в пределах компетенции Соединенных Штатов, должны быть верховным правом страны, и судьи в каждом Штате должны быть ими связаны, что бы противное ни содержалось в Конституции или законах любого Штата». Раздел 1 поправки XIV установил, что все лица, рожденные или натурализованные в США и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами США и штата, в котором проживают; штат не вправе ограничивать привилегии или иммунитеты граждан США и лишать лицо жизни, свободы или собственности без должной юридической процедуры, равно как и отказывать лицу в равной защите закона. Как видим, даже столь небольшой документ, каким является Конституция США, проблеме обеспечения целостности федерации уделил значительное место.

Видимо, под впечатлением попытки сецессии, предпринятой Зондербундом, в Федеральную конституцию Швейцарской Конфедерации 1874 года была включена ч. 1 ст. 7, запрещавшая кантонам заключать между собой какие-либо сепаратные союзы и договоры политического характера. В новейшей же Федеральной конституции Швейцарской Конфедерации 1995 года данный вопрос урегулирован более либерально: согласно ее ст. 48 кантоны могут заключать между собой договоры и создавать совместные организации и учреждения, и, в частности, совместно решать задачи, представляющие региональный интерес. Союз может в этом участвовать в пределах своей компетенции. Однако договоры между кантонами не должны противоречить праву и интересам Союза, а также правам других кантонов, и об этих договорах Союз следует ставить в известность.

Федеративное устройство в большинстве случаев основано на чисто территориальном принципе (США, Бразилия, Мексика, Австралия, Германия, Австрия и др.). Однако в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, в Канаде 9 провинций – англоязычные, а одна (Квебек) – франкоязычная; в Бельгии, которая согласно ст. 1 Конституции в действующей редакции состоит из сообществ и областей, имеются французское, фламандское и немецкоязычное сообщества (ст. 2) и области (ст. 3): Валлонская (преимущественно франкоязычная), Фламандская (преимущественно нидерландскоязычная) и Брюссельская (столичная, смешанная), а наряду с этим ст. 4 предусматривает существование четырех лингвистических областей – французской, фламандской, двуязычной столичной и немецкоязычной; в Индии в 1956 году система штатов была переформирована с учетом так называемого лингвистического принципа, хотя это и не повсеместно привело к положению «один язык – один штат»; в Швейцарии, где население говорит на четырех языках, субъектами федерации являются 23 кантона, однако, как правило, население каждого кантона в национально-языковом отношении однородно. В нынешней Югославии, где население обеих республик-членов – Сербии и Черногории не различается между собой ни по языку, ни по религии, черногорцы издавна рассматривают себя как особую этническую общность, отличную от сербов, да и государственность давно имеют особую. В то же время при формировании федерации в Нигерии границы штатов намеренно проводились таким образом, чтобы они не совпадали с ареалами расселения племен. Это сделано с целью воспрепятствовать развитию трайбализма и способствовать скорейшему складыванию нигерийской нации*.

* См.: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. М.: Наука, 1992. С. 32.

В свое время у нас господствовала «марксистско-ленинская» концепция федерации, исходившая из того, что федерация должна быть лишь средством разрешения национального вопроса, то есть субъектами ее должны быть национально-государственные единицы, которые, как и вся федерация в целом, суть результат самоопределения наций, понимаемых как прежде всего этнические общности. На этой идеологической основе (разумеется, с обилием извращений на практике) были созданы «социалистические федерации» – Советский Союз, включавший также Российскую Федерацию, Югославия, Чехословакия. Все они, как отмечалось, с падением социализма распались, за исключением Российской Федерации, которая на деле федерацией ранее не была и постепенно становится ею лишь с 1992 года. Опыт других стран также свидетельствует, что так называемая национальная государственность – очень ненадежный фактор федерирования: владычество этнократии (этнической клановой верхушки) в субъектах федерации способствует скорее подрыву, чем укреплению государственного единства в федеративном союзе. Нельзя не согласиться с акад. А.Н. Яковлевым, когда, говоря о правах человека, в том числе о праве и возможности для людей любой национальности сохранять и развивать свой язык, культуру, обычаи, веру, традиции, он констатирует, что «для этого вовсе не обязательно иметь самостоятельное государство. Напротив, как показывает жизнь, подобные требования затрудняют, а порой делают невозможным обеспечение действительных прав личности. . Национальные же государства, вновь образуемые на пространстве, где исторически сложилась многонациональность, – это скорее дестабилизирующая привилегия»*.

* Яковлев А. Любовь к ближнему нельзя променять на ненависть к инородцу // Известия. 1994. 6 авг.

Число субъектов федераций бывает весьма различным: в нынешней Югославии и на Коморских островах – по 2, в Австралии – 6 (сейчас решается вопрос о превращении Северной территории в седьмой штат), в Объединенных Арабских Эмиратах – 7, в Австрии – 9, в Канаде – 10, в Германии – 16, в Швейцарии – 23, в Индии – 25, в США – 50. Как видим, число субъектов федераций не зависит от размеров государства, да и в рамках одной и той же федерации параметры ее субъектов, прежде всего величина территории и численность населения, разнятся порой очень резко. Так, в США территория штата Аляска (570 833 кв. мили) в несколько сот раз превосходит территорию штата Род-Айленд (1055 кв. миль), а население штата Калифорния (23 668 тыс. чел.) почти в 60 раз больше населения той же Аляски (402 тыс. чел.)*. Несмотря на эти различия, статус их одинаков, то есть применительно только к штатам США – федерация симметричная.

* См.: Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М.: Известия, 1993. С. 139–140.

В некоторых же странах асимметричность территориального устройства распространяется даже на субъекты федерации. Так, в Индии лишь один штат – Джамму и Кашмир имеет свою Конституцию и свое гражданство, статус еще нескольких штатов (Сиккима, Мегхалаи, Нагаленда и др.) также имеет особенности, не присущие большинству штатов.

Как уже отмечалось, видовые названия субъектов различных федераций разнообразны: штаты в США, Мексике, Венесуэле, Бразилии, Австралии, Индии, Нигерии; кантоны в Швейцарии; провинции в Канаде, Аргентине и Пакистане; земли в Германии и Австрии; сообщества и области в Бельгии; республики-члены в Югославии и т.д., однако повсеместно в зарубежных федерациях их субъекты в рамках одной страны именуются одинаково. Россия и в этом отношении уникальна.

Ряд конституций регулирует вопрос о возможности изменения состава федерации путем принятия новых ее субъектов или преобразования существующих. Так, согласно части первой разд. 3 ст. IV Конституции США новые штаты могут быть приняты в Союз Конгрессом, однако никакой новый штат не может быть образован или возникнуть в пределах юрисдикции любого другого штата и никакой штат не может быть образован слиянием двух или более штатов или частей штатов без согласия законодательных собраний затрагиваемых штатов, равно как и Конгресса. Согласно § 2 ст. 18 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года порядок превращения федеральной территории в штат или возвращения ее в штат, из которого она ранее выделилась, регулируется дополнительным законом, а согласно § 3 штаты могут объединяться, разделяться, прекращаться для включения в другой штат либо образовывать новые штаты (и федеральные территории), однако для всего этого требуется одобрение как непосредственно заинтересованного населения путем плебисцита, так и Национального конгресса путем принятия дополнительного закона.

Германский Основной закон предусмотрел в ст. 29 возможность переформирования федеральной территории с тем, чтобы обеспечить такие размеры и производительные возможности земель, которые позволяли бы им эффективно выполнять свои задачи. При этом должны учитываться земляческая общность, исторические и культурные взаимосвязи, хозяйственная целесообразность, а также требования регионального пространственного устройства (Raumordnung) и территориального планирования (Landesplanung). Решение оформляется по заслушании затрагиваемых им земель федеральным законом, который нуждается в утверждении референдумом. Последний проводится в затрагиваемых землях, и формула его должна содержать вопрос: должны ли земли оставаться такими, как были, или следует образовать новую землю либо землю в новых границах? Второй ответ считается данным, если за него проголосовало большинство жителей территорий, земельная принадлежность которых подлежит изменению. Если же большинство избирателей одной из затрагиваемых земель проголосовали против, решение не принимается, не считая случая, когда это большинство менее 2/3, а на территориях, принадлежность которых меняется, за изменение проголосовали 2/3 избирателей. Данной статьей Основного закона предусмотрен и порядок объединения в рамках одной земли территории, отличающейся определенным единством, но рассеченной границами земель. При этом используются такие институты, как народная инициатива, народный опрос и народное голосование (референдум). С 1994 года Основной закон разрешил землям изменять принадлежность их территорий путем государственных договоров с учетом мнения соответствующих уездов и общин; договоры подлежат утверждению референдумом на затрагиваемых территориях и нуждаются в согласии Бундестага.

Для всех государств, примеры из конституционного регулирования которых приведены, характерно, что для изменения состава федерации и границ ее субъектов требуется как воля последних, так и воля федерации.

Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года, установив в ст. 2, что федерация состоит из двух республик-членов, указала, что в нее в соответствии с Конституцией могут вступить другие республики-члены. Согласно части третьей ст. 3 граница между республиками-членами может изменяться только по соглашению между ними. Никакие иные территориальные преобразования, затрагивающие границы республик-членов, стало быть, невозможны. Федерального согласия на это не требуется, но такая специфика продиктована, видимо, тем фактом, что федерация эта – двучленная.

* Мы абстрагируемся здесь от таких редчайших случаев, в которых субъекты федераций сами представляют собой федерации, какой формально была РСФСР в составе Союза ССР или какой является хорватско-мусульманская федерация в составе Республики Босния и Герцеговина.

Единство системы государственной власти

Единство системы государственной власти проявляется в конституционном закреплении определенной структуры органов государственной власти как по вертикали (от федерального центра к субъектам Федерации), так и по горизонтали – на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации при непременном разграничении их предметов ведения и полномочий. Без такой четкой системы государственной власти не могут быть обеспечены государственная целостность и эффективная управляемость страной.

В нашей стране всем гражданам, независимо от национальной принадлежности, гарантируются равные личные, политические, социально-экономические права и свободы, признается национальная идентичность, преемственность культуры, поощряется проявление национального самосознания и самовыражения. Закрепляется право свободно определять свою национальность, пользоваться родным языком. Запрещается оскорбление национального достоинства.

10.1. Федерация и федерализм: понятие и сущность

10.1. Федерация и федерализм: понятие и сущность

В качестве одной из основ конституционного строя ст. 1 Конституции РФ закрепляет федеративное устройство России, что отражает официальное название государства. Среди сравнительно небольшого числа федераций мира положение Российской Федерации уникально: она является самой большой федерацией мира не только по абсолютному количеству субъектов (89), но и по числу их разновидностей (6).

Термины «федерация» и «федерализм» весьма востребованы в современном мире, причем не только в науке, но и в таких сферах общественных отношений, как литература, публицистика, спорт, культура, профсоюзная и иная профессиональная деятельность, функционирование различных институтов гражданского общества и общественных объединений (женских, молодежных, студенческих, детских, ветеранских и т. п.). В широком смысле слова под федерацией (от лат. federare — объединять, укреплять союзом) понимается любая система, структура, состоящая из неодинаковых частей.

Рассматриваемые термины имеют и собственно правовое значение. При этом они не являются тождественными, а соотносятся как форма и содержание. Федерация — это форма территориально-государственного устройства, при которой составными частями государства являются относительно самостоятельные государственные образования — субъекты федерации; федерализм же — это проявление установленных федеративных отношений, это сами федеративные отношения во всем их многообразии. Федерализм справедливо рассматривается как межотраслевое понятие, содержащее не только юридические, но и политические, социологические, психологические, исторические, экономические и иные аспекты. Таким образом, федерация как форма, организационная сторона государства отражает статику в государственных отношениях, а федерализм — динамику внутригосударственных отношений в федеративном государстве. При этом главное в характеристике федерализма — не уяснение территориальной составляющей государства, а именно федеративные отношения, т. е. взаимосвязи различных субъектов этих отношений. Не являясь тождественными, понятия «федерация» и «федерализм» находятся тем не менее в неразрывном единстве (во всяком случае с сугубо юридической точки зрения): федерация немыслима без федеративных отношений, а федеративные отношения возможны только в федеративном государстве.

Четкую, непреодолимую границу между федерализмом и унитаризмом провести сложно. Децентрализация власти присуща не только федеративному, но и унитарному государству, при этом степень автономии составных частей некоторых унитарных государств (областей Италии, автономных сообществ Испании, Палестинской автономии в Израиле, Республики Каракалпакстан в Узбекистане и др.) может быть большей, чем субъектов отдельных федеративных государств (например, штатов в Индии). Поэтому сущностным признаком федерализма является не степень автономии составных частей государства, а особый характер федеративных отношений, которые по определению невозможны в унитарном государстве независимо от объема прав, предоставляемых его территориальным единицам.

Федеративные государства в обязательном порядке характеризуются наличием двух уровней государственной власти, причем в федеративных отношениях главными являются отношения по поводу распределения и осуществления государственной власти. В осуществлении государственной власти, равно как и в федеративных отношениях вообще, обязательно имеют место элемент соглашения (не в буквальном юридическом смысле «договор»), сочетание сотрудничества и подчинения. Если в унитарном государстве власть делится «сверху» и так же, «сверху», в любой момент предоставленные составным частям государства власть и автономия могут быть отняты или изменены, то в федеративном государстве исключается принятие подобных решений центральной власти в одностороннем порядке, обязательно участие в принятии таких решений субъектов федерации.

Рассматриваемые термины имеют и собственно правовое значение. При этом они не являются тождественными, а соотносятся как форма и содержание. Федерация — это форма территориально-государственного устройства, при которой составными частями государства являются относительно самостоятельные государственные образования — субъекты федерации; федерализм же — это проявление установленных федеративных отношений, это сами федеративные отношения во всем их многообразии. Федерализм справедливо рассматривается как межотраслевое понятие, содержащее не только юридические, но и политические, социологические, психологические, исторические, экономические и иные аспекты. Таким образом, федерация как форма, организационная сторона государства отражает статику в государственных отношениях, а федерализм — динамику внутригосударственных отношений в федеративном государстве. При этом главное в характеристике федерализма — не уяснение территориальной составляющей государства, а именно федеративные отношения, т. е. взаимосвязи различных субъектов этих отношений. Не являясь тождественными, понятия «федерация» и «федерализм» находятся тем не менее в неразрывном единстве (во всяком случае с сугубо юридической точки зрения): федерация немыслима без федеративных отношений, а федеративные отношения возможны только в федеративном государстве.

Аннотация научной статьи по политологическим наукам, автор научной работы — Жидких Владимир Александрович

В статье рассматривается федерализм как форма государственности . Исследуется современная российская государственность , в совокупности отражающая всё многообразие федеративного устройства . Характеризуются предпосылки укрепления целостности государства, преодоления центробежных тенденций, повышения авторитета федеральной власти.

Федерализм опирается на определённую политическую, этносоциальную и экономическую базы. Большинство этносов в полиэтнической федеративной системе России имеют в своей основе тип расселения, где границы этноса не полностью совпадают с границами этнических образований. Из двадцати одной республики России лишь в шести основные народы составляют большинство (Чечня, Ингушетия, Чувашия, Тыва, Кабардино-Балкария, Северная Осетия). Опыт совместного проживания и сотрудничества содействует формированию отношений, пронизанных толерантностью, стремлением к взаимопониманию. Немаловажное значение для формирования основ федерализма в этих условиях имеют социально-

Особенности российского федерализма

  • Российская федерация строго следует Конституции, где официально утверждена самостоятельность некоторых территорий.
  • В РФ присутствует асимметричный вид субъектов, который сформирован по национально-территориальному и территориальному признаку.
  • Территориальные единицы на территории РФ (субъекты) не имеют права выхода из государства, однако в зависимости от общефедеральных органов могут изменить свой статус; согласно действующей Конституции РФ, к территории государства может присоединиться новый субъект.
  • Самоопределение этносов представлено политическим устройством.
  • На территории РФ соединены 3 системы: федерализм, унитаризм и автономия (в составе находится 89 субъектов). Унитаризм проявляется в тех территориальных единицах, входящих в РФ, где присутствует своя территория, язык, гражданство и отдельная конституция.
  • Сфера прав и свободы гражданина (предоставление гражданства, защита прав и свободы, согласно Конституции РФ, защита этнического меньшинства).
  • Сфера учредительной власти и развития РФ (внесения поправок в Конституцию РФ, разработка программ развития в экономической, политической, социальной сфере РФ).
  • Сфера регулирования территории и установление внешних связей с другими государствами.
  • Сфера организации государства (устройство государства в виде федерации, обеспечение функционирования законодательной, исполнительной и судебной власти).
  • Сфера экономики (установление границ на федеральную собственность; регулирование единого рынка и его валютно-таможенной системы; федеральный бюджет и распоряжение финансами; налогообложение и т.д.).
  • Сфера правового регулирования (правовые службы, занимающиеся защитой прав, установлением санкций для нарушителей, обеспечением порядка в обществе; арбитражное законодательство).
  • Сфера усыновления единых стандартов (система исчисления времени, географические объекты, принятые эталоны в обществе).
Читайте также:  Рассрочка уголовного штрафа

5. Федеративное устройство (федерализм)

Некоторые признаки этой формы территориального устройства также уже отмечены выше (государствоподобный или даже государственный характер территориальных единиц высшего уровня – субъектов федерации, гарантированность их существования и границ, конституционное распределение компетенции между ними и центром). Федерации образуются либо в результате договора между независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного объединения для совместной реализации своих общих интересов и превращающимися в субъекты федераций, либо вследствие присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной обособленности, либо в результате возрастания степени автономии территориальных единиц высшего уровня и приобретения ими государствоподобных черт.

Федеративные государства иногда называются союзными*, что отражается даже в их официальных наименованиях, например Союзная Республика Югославия. Федеративная Республика Германия – Bundesrepublik Deutschland – в буквальном переводе тоже значит Союзная Республика Германия, и названия ее федеральных органов точнее следовало бы переводить как союзные – Союзный президент (Bundesprasident), Союзный канцлер (Bundeskanzler) и т.д. Лишь сложившаяся традиция, отраженная в официальных документах, удерживает нас от этого.

* Впрочем, термин «союзный» употребляется и как синоним термина «федеральный», обозначающего принадлежность к федерации. Так, Советский Союз состоял из союзных республик – субъектов федерации.

Федерализм – по определению более демократическая форма организации государства, чем унитаризм, и естественно, что в подавляющем большинстве случаев федерации имеют республиканскую форму правления. Однако есть и исключения. Так, Объединенные Арабские Эмираты, как видно из их названия, представляют собой федерацию монархий, и один из монархов-эмиров избирается своеобразным президентом этого государства. Частично сходная ситуация в Малайзии, где часть субъектов федерации форму правления имеют республиканскую, однако Верховным правителем избирается один из монархов-султанов, возглавляющих другие субъекты федерации. Монархиями являются такие федерации, как Бельгия, Канада, Австралия, но субъекты этих федераций организованы по республиканскому типу.

Демократичность федеративного территориального устройства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм, гарантирующий от диктатуры.

Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочтительной системы организации управления. Так, концепция дуалистического федерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. Это, разумеется, было идеалистическое представление, от которого реальная жизнь изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных конституций, в частности германский Основной закон.

В то же время федерация – это целостное суверенное* государство с общей конституцией, системой федеральных государственных органов и учреждений, общей территорией, общим гражданством. Конституции многих федеративных государств уделяют гарантиям целостности повышенное внимание.

* Мы абстрагируемся здесь от таких редчайших случаев, в которых субъекты федераций сами представляют собой федерации, какой формально была РСФСР в составе Союза ССР или какой является хорватско-мусульманская федерация в составе Республики Босния и Герцеговина.

Так, практически ни одна из действующих ныне федеральных конституций не признает за субъектами федераций права сецессии, то есть права на выход из федерации. В прошлом веке в Швейцарии, которая в то время (в 1847 г.) формально еще была по своему устройству даже конфедерацией, вооруженной рукой были подавлены попытки сецессии так называемого Зондербунда (Особого союза), объединившего ряд кантонов. Такой же оказалась судьба конфедерации южных штатов в США в ходе Гражданской войны 1861–1865 годов. Сравнительно недавно, в конце 60-х годов, также вооруженной силой была подавлена попытка сецессии так называемой Биафры в Нигерии. Подавляются подобные попытки в некоторых штатах Индии. Известны, однако, и успешные сецессии, осуществленные как мирным, так и вооруженным путем. Вполне мирно, к удовольствию обеих сторон, отделился в 1965 году Сингапур от Малайзии. В результате восстания, поддержанного Индией, в 1971 году от Пакистана отделился Восточный Пакистан, образовавший государство Бангладеш. Вооруженными конфликтами сопровождался распад бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии. Мирно распалась бывшая Чехословацкая Социалистическая Республика, именовавшаяся в последний период своего существования Чешской и Словацкой Федеративной Республикой. Мы, российские граждане, конечно, не можем не вспомнить в этой связи, что в 1991 году более или менее мирно распался Советский Союз, однако при этом нам как юристам нельзя забывать, что в течение всего времени существования СССР субъекты этой «федерации» конституционно признавались «суверенными государствами», обладавшими правом на выход из Союза (конституции СССР были в этом отношении уникальны). Два из 15 субъектов этой федерации – Украина и Белоруссия наряду со всем Союзом, в состав которого они входили, состояли в Организации Объединенных Наций и даже были в числе ее учредителей, равно как были членами ряда других международных организаций.

Примечательны гарантии целостности, предусмотренные Конституцией США.

Видимо, под впечатлением попытки сецессии, предпринятой Зондербундом, в Федеральную конституцию Швейцарской Конфедерации 1874 года была включена ч. 1 ст. 7, запрещавшая кантонам заключать между собой какие-либо сепаратные союзы и договоры политического характера. В новейшей же Федеральной конституции Швейцарской Конфедерации 1995 года данный вопрос урегулирован более либерально: согласно ее ст. 48 кантоны могут заключать между собой договоры и создавать совместные организации и учреждения, и, в частности, совместно решать задачи, представляющие региональный интерес. Союз может в этом участвовать в пределах своей компетенции. Однако договоры между кантонами не должны противоречить праву и интересам Союза, а также правам других кантонов, и об этих договорах Союз следует ставить в известность.

Федеративное устройство в большинстве случаев основано на чисто территориальном принципе (США, Бразилия, Мексика, Австралия, Германия, Австрия и др.). Однако в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, в Канаде 9 провинций – англоязычные, а одна (Квебек) – франкоязычная; в Бельгии, которая согласно ст. 1 Конституции в действующей редакции состоит из сообществ и областей, имеются французское, фламандское и немецкоязычное сообщества (ст. 2) и области (ст. 3): Валлонская (преимущественно франкоязычная), Фламандская (преимущественно нидерландскоязычная) и Брюссельская (столичная, смешанная), а наряду с этим ст. 4 предусматривает существование четырех лингвистических областей – французской, фламандской, двуязычной столичной и немецкоязычной; в Индии в 1956 году система штатов была переформирована с учетом так называемого лингвистического принципа, хотя это и не повсеместно привело к положению «один язык – один штат»; в Швейцарии, где население говорит на четырех языках, субъектами федерации являются 23 кантона, однако, как правило, население каждого кантона в национально-языковом отношении однородно. В нынешней Югославии, где население обеих республик-членов – Сербии и Черногории не различается между собой ни по языку, ни по религии, черногорцы издавна рассматривают себя как особую этническую общность, отличную от сербов, да и государственность давно имеют особую. В то же время при формировании федерации в Нигерии границы штатов намеренно проводились таким образом, чтобы они не совпадали с ареалами расселения племен. Это сделано с целью воспрепятствовать развитию трайбализма и способствовать скорейшему складыванию нигерийской нации*.

* См.: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. М.: Наука, 1992. С. 32.

В свое время у нас господствовала «марксистско-ленинская» концепция федерации, исходившая из того, что федерация должна быть лишь средством разрешения национального вопроса, то есть субъектами ее должны быть национально-государственные единицы, которые, как и вся федерация в целом, суть результат самоопределения наций, понимаемых как прежде всего этнические общности. На этой идеологической основе (разумеется, с обилием извращений на практике) были созданы «социалистические федерации» – Советский Союз, включавший также Российскую Федерацию, Югославия, Чехословакия. Все они, как отмечалось, с падением социализма распались, за исключением Российской Федерации, которая на деле федерацией ранее не была и постепенно становится ею лишь с 1992 года. Опыт других стран также свидетельствует, что так называемая национальная государственность – очень ненадежный фактор федерирования: владычество этнократии (этнической клановой верхушки) в субъектах федерации способствует скорее подрыву, чем укреплению государственного единства в федеративном союзе. Нельзя не согласиться с акад. А.Н. Яковлевым, когда, говоря о правах человека, в том числе о праве и возможности для людей любой национальности сохранять и развивать свой язык, культуру, обычаи, веру, традиции, он констатирует, что «для этого вовсе не обязательно иметь самостоятельное государство. Напротив, как показывает жизнь, подобные требования затрудняют, а порой делают невозможным обеспечение действительных прав личности. . Национальные же государства, вновь образуемые на пространстве, где исторически сложилась многонациональность, – это скорее дестабилизирующая привилегия»*.

* Яковлев А. Любовь к ближнему нельзя променять на ненависть к инородцу // Известия. 1994. 6 авг.

Число субъектов федераций бывает весьма различным: в нынешней Югославии и на Коморских островах – по 2, в Австралии – 6 (сейчас решается вопрос о превращении Северной территории в седьмой штат), в Объединенных Арабских Эмиратах – 7, в Австрии – 9, в Канаде – 10, в Германии – 16, в Швейцарии – 23, в Индии – 25, в США – 50. Как видим, число субъектов федераций не зависит от размеров государства, да и в рамках одной и той же федерации параметры ее субъектов, прежде всего величина территории и численность населения, разнятся порой очень резко. Так, в США территория штата Аляска (570 833 кв. мили) в несколько сот раз превосходит территорию штата Род-Айленд (1055 кв. миль), а население штата Калифорния (23 668 тыс. чел.) почти в 60 раз больше населения той же Аляски (402 тыс. чел.)*. Несмотря на эти различия, статус их одинаков, то есть применительно только к штатам США – федерация симметричная.

* См.: Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М.: Известия, 1993. С. 139–140.

В некоторых же странах асимметричность территориального устройства распространяется даже на субъекты федерации. Так, в Индии лишь один штат – Джамму и Кашмир имеет свою Конституцию и свое гражданство, статус еще нескольких штатов (Сиккима, Мегхалаи, Нагаленда и др.) также имеет особенности, не присущие большинству штатов.

Как уже отмечалось, видовые названия субъектов различных федераций разнообразны: штаты в США, Мексике, Венесуэле, Бразилии, Австралии, Индии, Нигерии; кантоны в Швейцарии; провинции в Канаде, Аргентине и Пакистане; земли в Германии и Австрии; сообщества и области в Бельгии; республики-члены в Югославии и т.д., однако повсеместно в зарубежных федерациях их субъекты в рамках одной страны именуются одинаково. Россия и в этом отношении уникальна.

Ряд конституций регулирует вопрос о возможности изменения состава федерации путем принятия новых ее субъектов или преобразования существующих. Так, согласно части первой разд. 3 ст. IV Конституции США новые штаты могут быть приняты в Союз Конгрессом, однако никакой новый штат не может быть образован или возникнуть в пределах юрисдикции любого другого штата и никакой штат не может быть образован слиянием двух или более штатов или частей штатов без согласия законодательных собраний затрагиваемых штатов, равно как и Конгресса. Согласно § 2 ст. 18 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года порядок превращения федеральной территории в штат или возвращения ее в штат, из которого она ранее выделилась, регулируется дополнительным законом, а согласно § 3 штаты могут объединяться, разделяться, прекращаться для включения в другой штат либо образовывать новые штаты (и федеральные территории), однако для всего этого требуется одобрение как непосредственно заинтересованного населения путем плебисцита, так и Национального конгресса путем принятия дополнительного закона.

Германский Основной закон предусмотрел в ст. 29 возможность переформирования федеральной территории с тем, чтобы обеспечить такие размеры и производительные возможности земель, которые позволяли бы им эффективно выполнять свои задачи. При этом должны учитываться земляческая общность, исторические и культурные взаимосвязи, хозяйственная целесообразность, а также требования регионального пространственного устройства (Raumordnung) и территориального планирования (Landesplanung). Решение оформляется по заслушании затрагиваемых им земель федеральным законом, который нуждается в утверждении референдумом. Последний проводится в затрагиваемых землях, и формула его должна содержать вопрос: должны ли земли оставаться такими, как были, или следует образовать новую землю либо землю в новых границах? Второй ответ считается данным, если за него проголосовало большинство жителей территорий, земельная принадлежность которых подлежит изменению. Если же большинство избирателей одной из затрагиваемых земель проголосовали против, решение не принимается, не считая случая, когда это большинство менее 2/3, а на территориях, принадлежность которых меняется, за изменение проголосовали 2/3 избирателей. Данной статьей Основного закона предусмотрен и порядок объединения в рамках одной земли территории, отличающейся определенным единством, но рассеченной границами земель. При этом используются такие институты, как народная инициатива, народный опрос и народное голосование (референдум). С 1994 года Основной закон разрешил землям изменять принадлежность их территорий путем государственных договоров с учетом мнения соответствующих уездов и общин; договоры подлежат утверждению референдумом на затрагиваемых территориях и нуждаются в согласии Бундестага.

Для всех государств, примеры из конституционного регулирования которых приведены, характерно, что для изменения состава федерации и границ ее субъектов требуется как воля последних, так и воля федерации.

Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года, установив в ст. 2, что федерация состоит из двух республик-членов, указала, что в нее в соответствии с Конституцией могут вступить другие республики-члены. Согласно части третьей ст. 3 граница между республиками-членами может изменяться только по соглашению между ними. Никакие иные территориальные преобразования, затрагивающие границы республик-членов, стало быть, невозможны. Федерального согласия на это не требуется, но такая специфика продиктована, видимо, тем фактом, что федерация эта – двучленная.

Ряд конституций регулирует вопрос о возможности изменения состава федерации путем принятия новых ее субъектов или преобразования существующих. Так, согласно части первой разд. 3 ст. IV Конституции США новые штаты могут быть приняты в Союз Конгрессом, однако никакой новый штат не может быть образован или возникнуть в пределах юрисдикции любого другого штата и никакой штат не может быть образован слиянием двух или более штатов или частей штатов без согласия законодательных собраний затрагиваемых штатов, равно как и Конгресса. Согласно § 2 ст. 18 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года порядок превращения федеральной территории в штат или возвращения ее в штат, из которого она ранее выделилась, регулируется дополнительным законом, а согласно § 3 штаты могут объединяться, разделяться, прекращаться для включения в другой штат либо образовывать новые штаты (и федеральные территории), однако для всего этого требуется одобрение как непосредственно заинтересованного населения путем плебисцита, так и Национального конгресса путем принятия дополнительного закона.

Федерализм: теоретический аспект

Коррелятивность — это закономерная взаимозависимость характеристик целостной системы, отличающаяся от иерархичности представлением горизонтальных взаимодействий внутри системы и дающая представление о координации, а не субординации элементов. Коррелятивность федерации — это способность субъектов федерации к эффективному социально-экономическому взаимодействию друг с другом, координации экономической политики, реализации совместных программ.

Федеративное устройство (федерализм)

Федеративное устройство (федерализм) – Лекция, раздел Право, Конституционное (государственное) право зарубежных стран Некоторые Признаки Этой Формы Территориального Устройства Также Уже Отмечены .

Некоторые признаки этой формы территориального устройства также уже отмечены выше (государствоподобный или даже государственный характер территориальных единиц высшего уровня – субъектов федерации, гарантированность их существования и границ, конституционное распределение компетенции между ними и центром). Федерации образуются либо в результате договора между независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного объединения для совместной реализации своих общих интересов и превращающимися в субъекты федераций, либо вследствие присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной обособленности, либо в результате возрастания степени автономии территориальных единиц высшего уровня и приобретения ими государствоподобных черт. В зависимости от этого различаются договорные и конституционные федерации. Эти формы могут переходить одна в другую либо в том или ином виде сочетаться. Например, США возникли как результат договора между 13 штатами, свергшими в совместной борьбе британское колониальное владычество. В дальнейшем они присоединяли тем или иным образом новые территории и формировали их как штаты (так возникли, например, Луизиана, Техас), а также преобразовывали в штаты отдельные колонии (например, Гавайские острова). Некоторые земли Германии представляют собой бывшие монархии (например, Саксония, Бавария), тем или иным способом захваченные Пруссией, которая в прошлом веке «железом и кровью», как выразился руководивший этим процессом глава ее правительства Отто фон Бисмарк, объединила Германию; землями стали бывшие ганзейские города (Бремен, Гамбург), а ряд нынешних земель был сформирован после Второй мировой войны в результате ликвидации крупнейшей земли довоенной Германии – Пруссии из бывших прусских провинций (например, Бранденбург, Нижняя Саксония).

Федеративные государства иногда называются союзными*, что отражается даже в их официальных наименованиях, например Союзная Республика Югославия. Федеративная Республика Германия – Bundesrepublik Deutschland – в буквальном переводе тоже значит Союзная Республика Германия, и названия ее федеральных органов точнее следовало бы переводить как союзные – Союзный президент (Bundespräsident), Союзный канцлер (Bundeskanzler) и т.д. Лишь сложившаяся традиция, отраженная в официальных документах, удерживает нас от этого.

* Впрочем, термин «союзный» употребляется и как синоним термина «федеральный», обозначающего принадлежность к федерации. Так, Советский Союз состоял из союзных республик – субъектов федерации.

Федерализм – по определению более демократическая форма организации государства, чем унитаризм, и естественно, что в подавляющем большинстве случаев федерации имеют республиканскую форму правления. Однако есть и исключения. Так, Объединенные Арабские Эмираты, как видно из их названия, представляют собой федерацию монархий, и один из монархов-эмиров избирается своеобразным президентом этого государства. Частично сходная ситуация в Малайзии, где часть субъектов федерации форму правления имеют республиканскую, однако Верховным правителем избирается один из монархов-султанов, возглавляющих другие субъекты федерации. Монархиями являются такие федерации, как Бельгия, Канада, Австралия, но субъекты этих федераций организованы по республиканскому типу.

Демократичность федеративного территориального устройства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм, гарантирующий от диктатуры. Правда, это верно при том непременном условии, что федерация является действительной, а не мнимой, какой была, например, советская «федерация», и что субъекты федерации организованы демократически. В противном случае возникает децентрализованная бюрократическая диктатура, которая на положении человека сказывается еще более отрицательно, чем централизованная.

Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочтительной системы организации управления. Так, концепция дуалистического федерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. Это, разумеется, было идеалистическое представление, от которого реальная жизнь изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных конституций, в частности германский Основной закон.

В то же время федерация – это целостное суверенное* государство с общей конституцией, системой федеральных государственных органов и учреждений, общей территорией, общим гражданством. Конституции многих федеративных государств уделяют гарантиям целостности повышенное внимание.

* Мы абстрагируемся здесь от таких редчайших случаев, в которых субъекты федераций сами представляют собой федерации, какой формально была РСФСР в составе Союза ССР или какой является хорватско-мусульманская федерация в составе Республики Босния и Герцеговина.

Так, практически ни одна из действующих ныне федеральных конституций не признает за субъектами федераций права сецессии, то есть права на выход из федерации. В прошлом веке в Швейцарии, которая в то время (в 1847 г.) формально еще была по своему устройству даже конфедерацией, вооруженной рукой были подавлены попытки сецессии так называемого Зондербунда (Особого союза), объединившего ряд кантонов. Такой же оказалась судьба конфедерации южных штатов в США в ходе Гражданской войны 1861–1865 годов. Сравнительно недавно, в конце 60-х годов, также вооруженной силой была подавлена попытка сецессии так называемой Биафры в Нигерии. Подавляются подобные попытки в некоторых штатах Индии. Известны, однако, и успешные сецессии, осуществленные как мирным, так и вооруженным путем. Вполне мирно, к удовольствию обеих сторон, отделился в 1965 году Сингапур от Малайзии. В результате восстания, поддержанного Индией, в 1971 году от Пакистана отделился Восточный Пакистан, образовавший государство Бангладеш. Вооруженными конфликтами сопровождался распад бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии. Мирно распалась бывшая Чехословацкая Социалистическая Республика, именовавшаяся в последний период своего существования Чешской и Словацкой Федеративной Республикой. Мы, российские граждане, конечно, не можем не вспомнить в этой связи, что в 1991 году более или менее мирно распался Советский Союз, однако при этом нам как юристам нельзя забывать, что в течение всего времени существования СССР субъекты этой «федерации» конституционно признавались «суверенными государствами», обладавшими правом на выход из Союза (конституции СССР были в этом отношении уникальны). Два из 15 субъектов этой федерации – Украина и Белоруссия наряду со всем Союзом, в состав которого они входили, состояли в Организации Объединенных Наций и даже были в числе ее учредителей, равнокакбыли членами ряда других международных организаций.

Примечательны гарантии целостности, предусмотренные Конституцией США. Согласно разд. 10 ее ст. I ни один штат не может, в частности, вступать в договоры, союзы или конфедерации, чеканить монету и выпускать кредитные билеты, принимать билли об опале (т.е. акты, допускающие объявление лиц вне закона и легализующие тем самым внесудебную расправу над ними) и законы, имеющие обратную силу или нарушающие обязательства по договорам, жаловать дворянские титулы, без согласия Конгресса облагать налогами и сборами экспорт и импорт, содержать в мирное время войска и военные корабли, вступать в соглашения или договоры с другим штатом или с иностранной державой, вступать в войну, если не подвергся нападению либо непосредственной его угрозе. В каждом штате согласно разд. 1 ст. IV должны пользоваться полным доверием официальные документы, включая судебные, любого другого штата, а согласно разд. 2 граждане каждого штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в других штатах. Лицо, совершившее тяжкое преступление в одном штате и скрывающееся в другом, подлежит выдаче. Каждому штату согласно разд. 4 США гарантируют республиканскую форму правления и охрану от нападения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти, если законодательное собрание не может собраться, – защиту от внутреннего насилия. Согласно части второй ст. VI «настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые должны быть изданы в соответствии с ней, все договоры, которые заключены или должны быть заключены в пределах компетенции Соединенных Штатов, должны быть верховным правом страны, и судьи в каждом Штате должны быть ими связаны, что бы противное ни содержалось в Конституции или законах любого Штата». Раздел 1 поправки XIV установил, что все лица, рожденные или натурализованные в США и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами США и штата, в котором проживают; штат не вправе ограничивать привилегии или иммунитеты граждан США и лишать лицо жизни, свободы или собственности без должной юридической процедуры, равно как и отказывать лицу в равной защите закона. Как видим, даже столь небольшой документ, каким является Конституция США, проблеме обеспечения целостности федерации уделил значительное место.

Читайте также:  Получение вида на жительство в Москве

Видимо, под впечатлением попытки сецессии, предпринятой Зондербундом, в Федеральную конституцию Швейцарской Конфедерации 1874 года была включена ч. 1 ст. 7, запрещавшая кантонам заключать между собой какие-либо сепаратные союзы и договоры политического характера. В новейшей же Федеральной конституции Швейцарской Конфедерации 1995 года данный вопрос урегулирован более либерально: согласно ее ст. 48 кантоны могут заключать между собой договоры и создавать совместные организации и учреждения, и, в частности, совместно решать задачи, представляющие региональный интерес. Союз может в этом участвовать в пределах своей компетенции. Однако договоры между кантонами не должны противоречить праву и интересам Союза, а также правам других кантонов, и об этих договорах Союз следует ставить в известность.

Федеративное устройство в большинстве случаев основано на чисто территориальном принципе (США, Бразилия, Мексика, Австралия, Германия, Австрия и др.). Однако в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, в Канаде 9 провинций – англоязычные, а одна (Квебек) – франкоязычная; в Бельгии, которая согласно ст. 1 Конституции в действующей редакции состоит из сообществ и областей, имеются французское, фламандское и немецкоязычное сообщества (ст. 2) и области (ст. 3): Валлонская (преимущественно франкоязычная), Фламандская (преимущественно нидерландскоязычная) и Брюссельская (столичная, смешанная), а наряду с этим ст. 4 предусматривает существование четырех лингвистических областей – французской, фламандской, двуязычной столичной и немецкоязычной; в Индии в 1956 году система штатов была переформирована с учетом так называемого лингвистического принципа, хотя это и не повсеместно привело к положению «один язык – один штат»; в Швейцарии, где население говорит на четырех языках, субъектами федерации являются 23 кантона, однако, как правило, население каждого кантона в национально-языковом отношении однородно. В нынешней Югославии, где население обеих республик-членов – Сербии и Черногории не различается между собой ни по языку, ни по религии, черногорцы издавна рассматривают себя как особую этническую общность, отличную от сербов, да и государственность давно имеют особую. В то же время при формировании федерации в Нигерии границы штатов намеренно проводились таким образом, чтобы они не совпадали с ареалами расселения племен. Это сделано с целью воспрепятствовать развитию трайбализма и способствовать скорейшему складыванию нигерийской нации*.

* См.: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. М.: Наука, 1992. С. 32.

В свое время у нас господствовала «марксистско-ленинская» концепция федерации, исходившая из того, что федерация должна быть лишь средством разрешения национального вопроса, то есть субъектами ее должны быть национально-государственные единицы, которые, как и вся федерация в целом, суть результат самоопределения наций, понимаемых как прежде всего этнические общности. На этой идеологической основе (разумеется, с обилием извращений на практике) были созданы «социалистические федерации» – Советский Союз, включавший также Российскую Федерацию, Югославия, Чехословакия. Все они, как отмечалось, с падением социализма распались, за исключением Российской Федерации, которая на деле федерацией ранее не была и постепенно становится ею лишь с 1992 года. Опыт других стран также свидетельствует, что так называемая национальная государственность – очень ненадежный фактор федерирования: владычество этнократии (этнической клановой верхушки) в субъектах федерации способствует скорее подрыву, чем укреплению государственного единства в федеративном союзе. Нельзя не согласиться с акад. А.Н. Яковлевым, когда, говоря о правах человека, в том числе о праве и возможности для людей любой национальности сохранять и развивать свой язык, культуру, обычаи, веру, традиции, он констатирует, что «для этого вовсе не обязательно иметь самостоятельное государство. Напротив, как показывает жизнь, подобные требования затрудняют, а порой делают невозможным обеспечение действительных прав личности. . Национальные же государства, вновь образуемые на пространстве, где исторически сложилась многонациональность, – это скорее дестабилизирующая привилегия»*.

* Яковлев А. Любовь к ближнему нельзя променять на ненависть к инородцу // Известия. 1994. 6 авг.

Число субъектов федераций бывает весьма различным: в нынешней Югославии и на Коморских островах – по 2, в Австралии – 6 (сейчас решается вопрос о превращении Северной территории в седьмой штат), в Объединенных Арабских Эмиратах – 7, в Австрии – 9, в Канаде – 10, в Германии – 16, в Швейцарии – 23, в Индии – 25, в США – 50. Как видим, число субъектов федераций не зависит от размеров государства, да и в рамках одной и той же федерации параметры ее субъектов, прежде всего величина территории и численность населения, разнятся порой очень резко. Так, в США территория штата Аляска (570 833 кв. мили) в несколько сот раз превосходит территорию штата Род-Айленд (1055 кв. миль), а население штата Калифорния (23 668 тыс. чел.) почти в 60 раз больше населения той же Аляски (402 тыс. чел.)*. Несмотря на эти различия, статус их одинаков, то есть применительно только к штатам США – федерация симметричная.

* См.: Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М.: Известия, 1993. С. 139–140.

В некоторых же странах асимметричность территориального устройства распространяется даже на субъекты федерации. Так, в Индии лишь один штат – Джамму и Кашмир имеет свою Конституцию и свое гражданство, статус еще нескольких штатов (Сиккима, Мегхалаи, Нагаленда и др.) также имеет особенности, не присущие большинству штатов.

Как уже отмечалось, видовые названия субъектов различных федераций разнообразны: штаты в США, Мексике, Венесуэле, Бразилии, Австралии, Индии, Нигерии; кантоны в Швейцарии; провинции в Канаде, Аргентине и Пакистане; земли в Германии и Австрии; сообщества и области в Бельгии; республики-члены в Югославии и т.д., однако повсеместно в зарубежных федерациях их субъекты в рамках одной страны именуются одинаково. Россия и в этом отношении уникальна.

Ряд конституций регулирует вопрос о возможности изменения состава федерации путем принятия новых ее субъектов или преобразования существующих. Так, согласно части первой разд. 3 ст. IV Конституции США новые штаты могут быть приняты в Союз Конгрессом, однако никакой новый штат не может быть образован или возникнуть в пределах юрисдикции любого другого штата и никакой штат не может быть образован слиянием двух или более штатов или частей штатов без согласия законодательных собраний затрагиваемых штатов, равно как и Конгресса. Согласно § 2 ст. 18 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года порядок превращения федеральной территории в штат или возвращения ее в штат, из которого она ранее выделилась, регулируется дополнительным законом, а согласно § 3 штаты могут объединяться, разделяться, прекращаться для включения в другой штат либо образовывать новые штаты (и федеральные территории), однако для всего этого требуется одобрение как непосредственно заинтересованного населения путем плебисцита, так и Национального конгресса путем принятия дополнительного закона.

Германский Основной закон предусмотрел в ст. 29 возможность переформирования федеральной территории с тем, чтобы обеспечить такие размеры и производительные возможности земель, которые позволяли бы им эффективно выполнять свои задачи. При этом должны учитываться земляческая общность, исторические и культурные взаимосвязи, хозяйственная целесообразность, а также требования регионального пространственного устройства (Raumordnung) и территориального планирования (Landesplanung). Решение оформляется по заслушании затрагиваемых им земель федеральным законом, который нуждается в утверждении референдумом. Последний проводится в затрагиваемых землях, и формула его должна содержать вопрос: должны ли земли оставаться такими, как были, или следует образовать новую землю либо землю в новых границах? Второй ответ считается данным, если за него проголосовало большинство жителей территорий, земельная принадлежность которых подлежит изменению. Если же большинство избирателей одной из затрагиваемых земель проголосовали против, решение не принимается, не считая случая, когда это большинство менее 2/3, а на территориях, принадлежность которых меняется, за изменение проголосовали 2/3 избирателей. Данной статьей Основного закона предусмотрен и порядок объединения в рамках одной земли территории, отличающейся определенным единством, но рассеченной границами земель. При этом используются такие институты, как народная инициатива, народный опрос и народное голосование (референдум). С 1994 года Основной закон разрешил землям изменять принадлежность их территорий путем государственных договоров с учетом мнения соответствующих уездов и общин; договоры подлежат утверждению референдумом на затрагиваемых территориях и нуждаются в согласии Бундестага.

Для всех государств, примеры из конституционного регулирования которых приведены, характерно, что для изменения состава федерации и границ ее субъектов требуется как воля последних, так и воля федерации.

Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года, установив в ст. 2, что федерация состоит из двух республик-членов, указала, что в нее в соответствии с Конституцией могут вступить другие республики-члены. Согласно части третьей ст. 3 граница между республиками-членами может изменяться только по соглашению между ними. Никакие иные территориальные преобразования, затрагивающие границы республик-членов, стало быть, невозможны. Федерального согласия на это не требуется, но такая специфика продиктована, видимо, тем фактом, что федерация эта – двучленная.

* См.: Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М.: Известия, 1993. С. 139–140.

Введение

В федеративном государстве, переживающем длительный период реконструкции, каким является Россия, вопрос о федерализме неизбежно становится ключевым вопросом государственности. Проблема совершенствования федеративных отношений в последнее время стала предметом широких дискуссий и в СМИ и в научных изданиях. Создание федеральных округов, назначение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, изменения в федеральном и региональном законодательствах, прошедшие за 2000-2006 гг., закономерно интерпретируются только как первый этап реформы федеративных отношений, который предшествует формированию единой модели и системного видения федерализма.

Главной альтернативой развития федеративных отношений на настоящий момент, судя по всему, является схема «фантомного федерализма», которая состоит в пустом декларировании равноправия субъектов, на деле же имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство.

К сожалению, не все предпринимаемые в настоящее время попытки федеративных реформ нацелены на устранение фантомности в государственно-территориальном устройстве. Порой, наоборот, они эту фантомность усиливают, вкладывая в конституционную оболочку федерализма унитаристское содержание.

В настоящей курсовой работе сделана попытка выявить закономерности, подметить типичные ошибки и удачные нововведения реформаторов, сформулировать принципы эффективного функционирования федеративной модели и увидеть дальнейшую перспективу трансформации российской государственности в свете комплексного видения истории и современности России – вот те цели и задачи, поставленные в данной работе.

Лишь системный подход с тщательным, взвешенным анализом ситуации и соотнесение ее с отечественным и мировым опытом к такому многогранному процессу, как федерализм, поможет рассмотреть Российский федерализм и создать в Российской Федерации реально действующую, симметричную и непротиворечивую модель федеральных отношений, что в свою очередь, поможет создать крепкое и стабильное государство.

Эффективная модель федеративных отношений должна примирять обе тенденции, приводить их в гармоническое единство, не допуская ни чрезмерной унитаризации, ни создания основ для роста сепаратистских настроений

Введение

В федеративном государстве, переживающем длительный период реконструкции, каким является Россия, вопрос о федерализме неизбежно становится ключевым вопросом государственности. Проблема совершенствования федеративных отношений в последнее время стала предметом широких дискуссий и в СМИ и в научных изданиях. Создание федеральных округов, назначение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, изменения в федеральном и региональном законодательствах, прошедшие за 2000-2006 гг., закономерно интерпретируются только как первый этап реформы федеративных отношений, который предшествует формированию единой модели и системного видения федерализма.

Главной альтернативой развития федеративных отношений на настоящий момент, судя по всему, является схема «фантомного федерализма», которая состоит в пустом декларировании равноправия субъектов, на деле же имеет место их политическое, правовое и экономическое неравенство.

К сожалению, не все предпринимаемые в настоящее время попытки федеративных реформ нацелены на устранение фантомности в государственно-территориальном устройстве. Порой, наоборот, они эту фантомность усиливают, вкладывая в конституционную оболочку федерализма унитаристское содержание.

В настоящей курсовой работе сделана попытка выявить закономерности, подметить типичные ошибки и удачные нововведения реформаторов, сформулировать принципы эффективного функционирования федеративной модели и увидеть дальнейшую перспективу трансформации российской государственности в свете комплексного видения истории и современности России – вот те цели и задачи, поставленные в данной работе.

Лишь системный подход с тщательным, взвешенным анализом ситуации и соотнесение ее с отечественным и мировым опытом к такому многогранному процессу, как федерализм, поможет рассмотреть Российский федерализм и создать в Российской Федерации реально действующую, симметричную и непротиворечивую модель федеральных отношений, что в свою очередь, поможет создать крепкое и стабильное государство.

Полноправным субъектом федерации должен и может признаваться субъект, способный реализовать принцип экономической самодостаточности. Регионы, не реализующие этого принципа, не могут быть признаны субъектами федерации, как не способные к эффективному осуществлению целей и задач субъекта – системообразующего элемента федерации.

Федеративное устройство (федерализм)

Федеративное устройство (федерализм) – Лекция, раздел Право, Конституционное (государственное) право зарубежных стран Некоторые Признаки Этой Формы Территориального Устройства Также Уже Отмечены .

Некоторые признаки этой формы территориального устройства также уже отмечены выше (государствоподобный или даже государственный характер территориальных единиц высшего уровня – субъектов федерации, гарантированность их существования и границ, конституционное распределение компетенции между ними и центром). Федерации образуются либо в результате договора между независимыми государствами, осознавшими необходимость государственного объединения для совместной реализации своих общих интересов и превращающимися в субъекты федераций, либо вследствие присоединения к государству территорий с сохранением их определенной государственной обособленности, либо в результате возрастания степени автономии территориальных единиц высшего уровня и приобретения ими государствоподобных черт. В зависимости от этого различаются договорные и конституционные федерации. Эти формы могут переходить одна в другую либо в том или ином виде сочетаться. Например, США возникли как результат договора между 13 штатами, свергшими в совместной борьбе британское колониальное владычество. В дальнейшем они присоединяли тем или иным образом новые территории и формировали их как штаты (так возникли, например, Луизиана, Техас), а также преобразовывали в штаты отдельные колонии (например, Гавайские острова). Некоторые земли Германии представляют собой бывшие монархии (например, Саксония, Бавария), тем или иным способом захваченные Пруссией, которая в прошлом веке «железом и кровью», как выразился руководивший этим процессом глава ее правительства Отто фон Бисмарк, объединила Германию; землями стали бывшие ганзейские города (Бремен, Гамбург), а ряд нынешних земель был сформирован после Второй мировой войны в результате ликвидации крупнейшей земли довоенной Германии – Пруссии из бывших прусских провинций (например, Бранденбург, Нижняя Саксония).

Федеративные государства иногда называются союзными*, что отражается даже в их официальных наименованиях, например Союзная Республика Югославия. Федеративная Республика Германия – Bundesrepublik Deutschland – в буквальном переводе тоже значит Союзная Республика Германия, и названия ее федеральных органов точнее следовало бы переводить как союзные – Союзный президент (Bundespräsident), Союзный канцлер (Bundeskanzler) и т.д. Лишь сложившаяся традиция, отраженная в официальных документах, удерживает нас от этого.

* Впрочем, термин «союзный» употребляется и как синоним термина «федеральный», обозначающего принадлежность к федерации. Так, Советский Союз состоял из союзных республик – субъектов федерации.

Федерализм – по определению более демократическая форма организации государства, чем унитаризм, и естественно, что в подавляющем большинстве случаев федерации имеют республиканскую форму правления. Однако есть и исключения. Так, Объединенные Арабские Эмираты, как видно из их названия, представляют собой федерацию монархий, и один из монархов-эмиров избирается своеобразным президентом этого государства. Частично сходная ситуация в Малайзии, где часть субъектов федерации форму правления имеют республиканскую, однако Верховным правителем избирается один из монархов-султанов, возглавляющих другие субъекты федерации. Монархиями являются такие федерации, как Бельгия, Канада, Австралия, но субъекты этих федераций организованы по республиканскому типу.

Демократичность федеративного территориального устройства заключается в том, что оно предполагает децентрализацию власти, ее полицентризм, гарантирующий от диктатуры. Правда, это верно при том непременном условии, что федерация является действительной, а не мнимой, какой была, например, советская «федерация», и что субъекты федерации организованы демократически. В противном случае возникает децентрализованная бюрократическая диктатура, которая на положении человека сказывается еще более отрицательно, чем централизованная.

Существует ряд теоретических обоснований федерализма как предпочтительной системы организации управления. Так, концепция дуалистического федерализма, развившаяся на раннем его этапе и нашедшая известное отражение в Конституции Соединенных Штатов Америки 1787 года, заключалась в идее равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый свою компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга. Это, разумеется, было идеалистическое представление, от которого реальная жизнь изначально отличалась довольно сильно. Позднее была разработана концепция кооперативного федерализма, которая основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. На этой идее базируется ряд современных федеративных конституций, в частности германский Основной закон.

В то же время федерация – это целостное суверенное* государство с общей конституцией, системой федеральных государственных органов и учреждений, общей территорией, общим гражданством. Конституции многих федеративных государств уделяют гарантиям целостности повышенное внимание.

* Мы абстрагируемся здесь от таких редчайших случаев, в которых субъекты федераций сами представляют собой федерации, какой формально была РСФСР в составе Союза ССР или какой является хорватско-мусульманская федерация в составе Республики Босния и Герцеговина.

Так, практически ни одна из действующих ныне федеральных конституций не признает за субъектами федераций права сецессии, то есть права на выход из федерации. В прошлом веке в Швейцарии, которая в то время (в 1847 г.) формально еще была по своему устройству даже конфедерацией, вооруженной рукой были подавлены попытки сецессии так называемого Зондербунда (Особого союза), объединившего ряд кантонов. Такой же оказалась судьба конфедерации южных штатов в США в ходе Гражданской войны 1861–1865 годов. Сравнительно недавно, в конце 60-х годов, также вооруженной силой была подавлена попытка сецессии так называемой Биафры в Нигерии. Подавляются подобные попытки в некоторых штатах Индии. Известны, однако, и успешные сецессии, осуществленные как мирным, так и вооруженным путем. Вполне мирно, к удовольствию обеих сторон, отделился в 1965 году Сингапур от Малайзии. В результате восстания, поддержанного Индией, в 1971 году от Пакистана отделился Восточный Пакистан, образовавший государство Бангладеш. Вооруженными конфликтами сопровождался распад бывшей Социалистической Федеративной Республики Югославии. Мирно распалась бывшая Чехословацкая Социалистическая Республика, именовавшаяся в последний период своего существования Чешской и Словацкой Федеративной Республикой. Мы, российские граждане, конечно, не можем не вспомнить в этой связи, что в 1991 году более или менее мирно распался Советский Союз, однако при этом нам как юристам нельзя забывать, что в течение всего времени существования СССР субъекты этой «федерации» конституционно признавались «суверенными государствами», обладавшими правом на выход из Союза (конституции СССР были в этом отношении уникальны). Два из 15 субъектов этой федерации – Украина и Белоруссия наряду со всем Союзом, в состав которого они входили, состояли в Организации Объединенных Наций и даже были в числе ее учредителей, равнокакбыли членами ряда других международных организаций.

Примечательны гарантии целостности, предусмотренные Конституцией США. Согласно разд. 10 ее ст. I ни один штат не может, в частности, вступать в договоры, союзы или конфедерации, чеканить монету и выпускать кредитные билеты, принимать билли об опале (т.е. акты, допускающие объявление лиц вне закона и легализующие тем самым внесудебную расправу над ними) и законы, имеющие обратную силу или нарушающие обязательства по договорам, жаловать дворянские титулы, без согласия Конгресса облагать налогами и сборами экспорт и импорт, содержать в мирное время войска и военные корабли, вступать в соглашения или договоры с другим штатом или с иностранной державой, вступать в войну, если не подвергся нападению либо непосредственной его угрозе. В каждом штате согласно разд. 1 ст. IV должны пользоваться полным доверием официальные документы, включая судебные, любого другого штата, а согласно разд. 2 граждане каждого штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в других штатах. Лицо, совершившее тяжкое преступление в одном штате и скрывающееся в другом, подлежит выдаче. Каждому штату согласно разд. 4 США гарантируют республиканскую форму правления и охрану от нападения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти, если законодательное собрание не может собраться, – защиту от внутреннего насилия. Согласно части второй ст. VI «настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые должны быть изданы в соответствии с ней, все договоры, которые заключены или должны быть заключены в пределах компетенции Соединенных Штатов, должны быть верховным правом страны, и судьи в каждом Штате должны быть ими связаны, что бы противное ни содержалось в Конституции или законах любого Штата». Раздел 1 поправки XIV установил, что все лица, рожденные или натурализованные в США и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами США и штата, в котором проживают; штат не вправе ограничивать привилегии или иммунитеты граждан США и лишать лицо жизни, свободы или собственности без должной юридической процедуры, равно как и отказывать лицу в равной защите закона. Как видим, даже столь небольшой документ, каким является Конституция США, проблеме обеспечения целостности федерации уделил значительное место.

Видимо, под впечатлением попытки сецессии, предпринятой Зондербундом, в Федеральную конституцию Швейцарской Конфедерации 1874 года была включена ч. 1 ст. 7, запрещавшая кантонам заключать между собой какие-либо сепаратные союзы и договоры политического характера. В новейшей же Федеральной конституции Швейцарской Конфедерации 1995 года данный вопрос урегулирован более либерально: согласно ее ст. 48 кантоны могут заключать между собой договоры и создавать совместные организации и учреждения, и, в частности, совместно решать задачи, представляющие региональный интерес. Союз может в этом участвовать в пределах своей компетенции. Однако договоры между кантонами не должны противоречить праву и интересам Союза, а также правам других кантонов, и об этих договорах Союз следует ставить в известность.

Федеративное устройство в большинстве случаев основано на чисто территориальном принципе (США, Бразилия, Мексика, Австралия, Германия, Австрия и др.). Однако в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, в Канаде 9 провинций – англоязычные, а одна (Квебек) – франкоязычная; в Бельгии, которая согласно ст. 1 Конституции в действующей редакции состоит из сообществ и областей, имеются французское, фламандское и немецкоязычное сообщества (ст. 2) и области (ст. 3): Валлонская (преимущественно франкоязычная), Фламандская (преимущественно нидерландскоязычная) и Брюссельская (столичная, смешанная), а наряду с этим ст. 4 предусматривает существование четырех лингвистических областей – французской, фламандской, двуязычной столичной и немецкоязычной; в Индии в 1956 году система штатов была переформирована с учетом так называемого лингвистического принципа, хотя это и не повсеместно привело к положению «один язык – один штат»; в Швейцарии, где население говорит на четырех языках, субъектами федерации являются 23 кантона, однако, как правило, население каждого кантона в национально-языковом отношении однородно. В нынешней Югославии, где население обеих республик-членов – Сербии и Черногории не различается между собой ни по языку, ни по религии, черногорцы издавна рассматривают себя как особую этническую общность, отличную от сербов, да и государственность давно имеют особую. В то же время при формировании федерации в Нигерии границы штатов намеренно проводились таким образом, чтобы они не совпадали с ареалами расселения племен. Это сделано с целью воспрепятствовать развитию трайбализма и способствовать скорейшему складыванию нигерийской нации*.

Читайте также:  Сколько можно работать на холоде?

* См.: Конституционное право развивающихся стран. Основы организации государства. М.: Наука, 1992. С. 32.

В свое время у нас господствовала «марксистско-ленинская» концепция федерации, исходившая из того, что федерация должна быть лишь средством разрешения национального вопроса, то есть субъектами ее должны быть национально-государственные единицы, которые, как и вся федерация в целом, суть результат самоопределения наций, понимаемых как прежде всего этнические общности. На этой идеологической основе (разумеется, с обилием извращений на практике) были созданы «социалистические федерации» – Советский Союз, включавший также Российскую Федерацию, Югославия, Чехословакия. Все они, как отмечалось, с падением социализма распались, за исключением Российской Федерации, которая на деле федерацией ранее не была и постепенно становится ею лишь с 1992 года. Опыт других стран также свидетельствует, что так называемая национальная государственность – очень ненадежный фактор федерирования: владычество этнократии (этнической клановой верхушки) в субъектах федерации способствует скорее подрыву, чем укреплению государственного единства в федеративном союзе. Нельзя не согласиться с акад. А.Н. Яковлевым, когда, говоря о правах человека, в том числе о праве и возможности для людей любой национальности сохранять и развивать свой язык, культуру, обычаи, веру, традиции, он констатирует, что «для этого вовсе не обязательно иметь самостоятельное государство. Напротив, как показывает жизнь, подобные требования затрудняют, а порой делают невозможным обеспечение действительных прав личности. . Национальные же государства, вновь образуемые на пространстве, где исторически сложилась многонациональность, – это скорее дестабилизирующая привилегия»*.

* Яковлев А. Любовь к ближнему нельзя променять на ненависть к инородцу // Известия. 1994. 6 авг.

Число субъектов федераций бывает весьма различным: в нынешней Югославии и на Коморских островах – по 2, в Австралии – 6 (сейчас решается вопрос о превращении Северной территории в седьмой штат), в Объединенных Арабских Эмиратах – 7, в Австрии – 9, в Канаде – 10, в Германии – 16, в Швейцарии – 23, в Индии – 25, в США – 50. Как видим, число субъектов федераций не зависит от размеров государства, да и в рамках одной и той же федерации параметры ее субъектов, прежде всего величина территории и численность населения, разнятся порой очень резко. Так, в США территория штата Аляска (570 833 кв. мили) в несколько сот раз превосходит территорию штата Род-Айленд (1055 кв. миль), а население штата Калифорния (23 668 тыс. чел.) почти в 60 раз больше населения той же Аляски (402 тыс. чел.)*. Несмотря на эти различия, статус их одинаков, то есть применительно только к штатам США – федерация симметричная.

* См.: Лафитский В.И. США: конституционный строй и роль штатов в структуре американского федерализма. М.: Известия, 1993. С. 139–140.

В некоторых же странах асимметричность территориального устройства распространяется даже на субъекты федерации. Так, в Индии лишь один штат – Джамму и Кашмир имеет свою Конституцию и свое гражданство, статус еще нескольких штатов (Сиккима, Мегхалаи, Нагаленда и др.) также имеет особенности, не присущие большинству штатов.

Как уже отмечалось, видовые названия субъектов различных федераций разнообразны: штаты в США, Мексике, Венесуэле, Бразилии, Австралии, Индии, Нигерии; кантоны в Швейцарии; провинции в Канаде, Аргентине и Пакистане; земли в Германии и Австрии; сообщества и области в Бельгии; республики-члены в Югославии и т.д., однако повсеместно в зарубежных федерациях их субъекты в рамках одной страны именуются одинаково. Россия и в этом отношении уникальна.

Ряд конституций регулирует вопрос о возможности изменения состава федерации путем принятия новых ее субъектов или преобразования существующих. Так, согласно части первой разд. 3 ст. IV Конституции США новые штаты могут быть приняты в Союз Конгрессом, однако никакой новый штат не может быть образован или возникнуть в пределах юрисдикции любого другого штата и никакой штат не может быть образован слиянием двух или более штатов или частей штатов без согласия законодательных собраний затрагиваемых штатов, равно как и Конгресса. Согласно § 2 ст. 18 Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года порядок превращения федеральной территории в штат или возвращения ее в штат, из которого она ранее выделилась, регулируется дополнительным законом, а согласно § 3 штаты могут объединяться, разделяться, прекращаться для включения в другой штат либо образовывать новые штаты (и федеральные территории), однако для всего этого требуется одобрение как непосредственно заинтересованного населения путем плебисцита, так и Национального конгресса путем принятия дополнительного закона.

Германский Основной закон предусмотрел в ст. 29 возможность переформирования федеральной территории с тем, чтобы обеспечить такие размеры и производительные возможности земель, которые позволяли бы им эффективно выполнять свои задачи. При этом должны учитываться земляческая общность, исторические и культурные взаимосвязи, хозяйственная целесообразность, а также требования регионального пространственного устройства (Raumordnung) и территориального планирования (Landesplanung). Решение оформляется по заслушании затрагиваемых им земель федеральным законом, который нуждается в утверждении референдумом. Последний проводится в затрагиваемых землях, и формула его должна содержать вопрос: должны ли земли оставаться такими, как были, или следует образовать новую землю либо землю в новых границах? Второй ответ считается данным, если за него проголосовало большинство жителей территорий, земельная принадлежность которых подлежит изменению. Если же большинство избирателей одной из затрагиваемых земель проголосовали против, решение не принимается, не считая случая, когда это большинство менее 2/3, а на территориях, принадлежность которых меняется, за изменение проголосовали 2/3 избирателей. Данной статьей Основного закона предусмотрен и порядок объединения в рамках одной земли территории, отличающейся определенным единством, но рассеченной границами земель. При этом используются такие институты, как народная инициатива, народный опрос и народное голосование (референдум). С 1994 года Основной закон разрешил землям изменять принадлежность их территорий путем государственных договоров с учетом мнения соответствующих уездов и общин; договоры подлежат утверждению референдумом на затрагиваемых территориях и нуждаются в согласии Бундестага.

Для всех государств, примеры из конституционного регулирования которых приведены, характерно, что для изменения состава федерации и границ ее субъектов требуется как воля последних, так и воля федерации.

Конституция Союзной Республики Югославии 1992 года, установив в ст. 2, что федерация состоит из двух республик-членов, указала, что в нее в соответствии с Конституцией могут вступить другие республики-члены. Согласно части третьей ст. 3 граница между республиками-членами может изменяться только по соглашению между ними. Никакие иные территориальные преобразования, затрагивающие границы республик-членов, стало быть, невозможны. Федерального согласия на это не требуется, но такая специфика продиктована, видимо, тем фактом, что федерация эта – двучленная.

Примечательны гарантии целостности, предусмотренные Конституцией США. Согласно разд. 10 ее ст. I ни один штат не может, в частности, вступать в договоры, союзы или конфедерации, чеканить монету и выпускать кредитные билеты, принимать билли об опале (т.е. акты, допускающие объявление лиц вне закона и легализующие тем самым внесудебную расправу над ними) и законы, имеющие обратную силу или нарушающие обязательства по договорам, жаловать дворянские титулы, без согласия Конгресса облагать налогами и сборами экспорт и импорт, содержать в мирное время войска и военные корабли, вступать в соглашения или договоры с другим штатом или с иностранной державой, вступать в войну, если не подвергся нападению либо непосредственной его угрозе. В каждом штате согласно разд. 1 ст. IV должны пользоваться полным доверием официальные документы, включая судебные, любого другого штата, а согласно разд. 2 граждане каждого штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан в других штатах. Лицо, совершившее тяжкое преступление в одном штате и скрывающееся в другом, подлежит выдаче. Каждому штату согласно разд. 4 США гарантируют республиканскую форму правления и охрану от нападения извне, а по просьбе законодательного собрания или исполнительной власти, если законодательное собрание не может собраться, – защиту от внутреннего насилия. Согласно части второй ст. VI «настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые должны быть изданы в соответствии с ней, все договоры, которые заключены или должны быть заключены в пределах компетенции Соединенных Штатов, должны быть верховным правом страны, и судьи в каждом Штате должны быть ими связаны, что бы противное ни содержалось в Конституции или законах любого Штата». Раздел 1 поправки XIV установил, что все лица, рожденные или натурализованные в США и подчиненные их юрисдикции, являются гражданами США и штата, в котором проживают; штат не вправе ограничивать привилегии или иммунитеты граждан США и лишать лицо жизни, свободы или собственности без должной юридической процедуры, равно как и отказывать лицу в равной защите закона. Как видим, даже столь небольшой документ, каким является Конституция США, проблеме обеспечения целостности федерации уделил значительное место.

Русское поле. Правовое

На протяжении десяти лет мы решали в правовом поле две основные задачи. Первая задача: восстановление и укрепление его единства, для чего необходимо было привести конституции, уставы, законодательство субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами. Это была самая острая и самая неотложная задача, так как федеративное государство, где территории живут по законам, противоречащим федеральной конституции, федеральным законам, неуправляемо и, следовательно, обречено на развал. К концу 90-х годов такая угроза над Россией нависла. Считаю, что сегодня есть все основания заявить, что мы эту задачу решили: единство российского пространства восстановлено, угроза разрушения политической и территориальной целостности страны устранена.

Вторая задача, которую мы решали в правовом поле все эти годы, заключается в создании законодательства, которое как можно полнее и точнее отражало бы дух Конституции России. Ведь очевидно, что, одобряя десять лет назад Основной закон страны, люди голосовали не за его текст, который представляет собой систему юридических положений, норм, мало понятных подавляющему большинству граждан. Они голосовали за систему экономических, социальных, политических, гуманитарных принципов, ценностей, которые лежат в основе этих норм и положений. Таких, как приоритет прав и свобод личности, гражданского общества, реальной демократии, Как обеспечение многообразия форм собственности, свободы экономической деятельности, рыночного хозяйства. Как достойная жизнь человека в качестве главной цели политики Российского государства.

Все названное и многое другое и составляет то, что я называю духом, ценностным содержанием, идеологией Конституции. Высшее общественное предназначение любой конституции, на мой взгляд, в том и состоит, чтобы посредством юридических инструментов содействовать практической реализации одобренных народом ценностей. Иными словами, ценностное содержание Конституции первично по отношению к ее юридическому содержанию. Основной закон тем лучше, тем совершеннее, чем полнее и точнее в его тексте отражается, воспроизводится система ценностей, принципов, на которые она опирается.

Так вот, если к состоянию российского правового поля подойти с этими мерками, с точки зрения того, насколько адекватно оно принципам и ценностям, за которые десять лет назад высказалось большинство россиян, то, по моему мнению, успехи здесь достаточно скромные. Российское правовое поле, понимаемое как система юридических положений и норм, запечатленных в законах всех уровней, недостаточно полно и точно воспроизводит ценностное содержание Конституции Российской Федерации. Последнее значительно богаче того, что мы имеем сегодня в нашем законодательстве, в правоприменительной практике, в жизни страны, народа.

Чтобы не быть голословным, иллюстрирую сказанное на примере такой базовой ценности Конституции Российской Федерализации, как федерализм, федеративное устройство Российского государства. То, что статьи Основного закона, касающиеся федеративных отношений, сформулированы, мягко говоря, не лучшим образом, по-моему, общепризнано. Здесь коренится одна из основных причин распада единого правового поля, вызванного этим кризиса российской государственности, о которых я сказал ранее. Именно этот кризис побудил Президента Российской Федерации В.В. Путина, федеральную исполнительную и законодательную власть предпринять шаги, направленные на совершенствование российского федерализма, механизма взаимоотношений уровней власти.

В их числе реформирование Совета Федерации, создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, выстраивание новой системы межбюджетных отношений, приведшей к концентрации финансовых ресурсов на федеральном уровне. И, наконец, принятие законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Первый закон закрепил реальное сокращение компетенции и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере вопросов совместного ведения, второй – усиливает зависимость местного самоуправления от региональных органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации поставлены в очень узкие рамки. Их законодательным органам, строго говоря, нечего законодательно регулировать, так как практически все действительно важные вопросы экономической и социальной жизни находятся в ведении федерального центра.

Таким образом, в России на сегодняшний день складывается система, которую можно условно назвать унитарным федерализмом. Мы во все большей степени становимся государством, где баланс федеральной и региональной власти смещается в сторону доминирования федерального центра. Хорошо это или плохо? На данном этапе, когда необходимо осуществить важные институциональные реформы, решить некоторые другие задачи стратегического характера, такое усиление федерального центра, наверное, оправданно. Хотя у меня большие сомнения, что при этом соблюдена разумная мера.

Было бы опасно для общества, государства настраиваться на неопределенно долгое сохранение этой модели. Ведь унитарный федерализм – это не раскрытие потенциала федерализма, а, напротив, его “подмораживание”. Опыт стран с длительной историей федеративных отношений убеждает в том, что действительно устойчивая, действительно жизнеспособная федерация – та, где все или почти все субъекты федерации экономически самодостаточны. У нас две трети субъектов Российской Федерации не в состоянии обеспечить самих себя в соответствии с элементарными социально-экономическими стандартами. Чтобы ускорить экономическое и социальное развитие страны, удвоить ВВП нужно поддерживать сильные регионы, которые работают эффективно, во-первых, и создавать условия для того, чтобы другие регионы становились экономически самодостаточными, во-вторых. Для этого нужно расширять самостоятельность субъектов Российской Федерации в решении вопросов своей хозяйственной и социальной жизни, создавать стимулы, побуждающие территории работать эффективно.

Перефразируя лозунг давних времен, скажу так: мы придем к победе реального федерализма в России. Причем уже в скором времени. От этого никуда не деться. Потому что единая и сильная Россия – это федеративная Россия. Иного не дано.

Говоря о ценностях, хотел бы напомнить, что в демократических и правовых государствах к их числу относится и сама конституция. Это передающееся от поколения к поколению, чуть ли не на генном уровне уважение к конституции, я бы даже сказал, почитание конституции своей страны, признание ее высшим арбитром, ясное и глубокое понимание того, что нация как источник суверенитета и власти реализует себя в этом качестве в первую очередь через конституцию. Конституционализм как черта национального сознания, национальной психологии. Все это – факторы, гарантирующие стабильное общественно-политическое положение страны, консолидацию общества, соблюдение законов.

Думаю, не ошибусь, если скажу, что у нас этого пока нет. И, похоже, не скоро будет. Косвенно об этом говорят и данные социологов. В ходе опроса, проведенного в России в 2002 году перед Днем Конституции Российской Федерации, 47 проц. опрошенных заявили, что не ощущают ее влияния в своей жизни. Около половины сказали, что не знакомы с Конституцией Российской Федерации или имеют о ней лишь самое общее представление. Едва ли за прошедший с тех пор год что-то принципиально изменилось.

Причина такого положения – в своеобразии российской истории. Конституционализм утвердился в Англии после революции 1688 года, в США – с принятием конституции 1787 года, во Франции – после 1789 года. У нас в России этого и близко не было. Источником власти и права был монарх: великий князь, царь, император. Его власть в России имела не только светский, но и сакральный характер, ибо согласно канонам Русской православной церкви российский монарх был не просто правителем, а еще и помазанником Божиим. Иными словами, он получал власть с Божиего благословения, осуществлял ее, находясь под покровительством Божиим.

На протяжении многих столетий Россия управлялась монархом, ничем не стесненным и не ограниченным в своей власти. Лишь 23 апреля 1906 года были введены в действие “Основные государственные законы”. Хотя они именовались конституцией, однако в действительности ею не являлись. Законы не только ничего не говорили о верховенстве права в системе власти, но и весьма определенно закрепляли верховенство монарха.

Первая за всю историю России конституция, Конституция РСФСР, была принята только в 1918 году. И в этой, и в последующих советских Конституциях (1924, 1936, 1977 годов) принцип верховенства конституции в системе права отсутствовал. Фактическим источником права, источником и одновременно непосредственным носителем власти была даже не партия. Им был ее вождь, генеральный секретарь. Принцип верховенства Конституции появился лишь в действующем Основном законе России.

Естественным продуктом такой истории стало формирование в общественном сознании российского народа представления о власти как конкретном лице – царе, вожде, генеральном секретаре. Этот стереотип очень мешает утверждению в нашей стране духа конституционализма. Говоря это, я далек от того, чтобы считать Россию страной, по самой своей природе не восприимчивой к демократии. Просто нужно ясно представлять себе, что становление ее как органической черты российского менталитета, российского уклада жизни не будет таким гладким и быстрым, как хотелось бы.

Чтобы не быть голословным, иллюстрирую сказанное на примере такой базовой ценности Конституции Российской Федерализации, как федерализм, федеративное устройство Российского государства. То, что статьи Основного закона, касающиеся федеративных отношений, сформулированы, мягко говоря, не лучшим образом, по-моему, общепризнано. Здесь коренится одна из основных причин распада единого правового поля, вызванного этим кризиса российской государственности, о которых я сказал ранее. Именно этот кризис побудил Президента Российской Федерации В.В. Путина, федеральную исполнительную и законодательную власть предпринять шаги, направленные на совершенствование российского федерализма, механизма взаимоотношений уровней власти.

Тема 15. Федеративное устройство России

Федеративное устройство России было установлено в январе 1918 года, вскоре после установления республиканской формы правления. Оно сменило собой унитарное государственное устройство Российской империи.

Российская Федерация, согласно статье 5 Конституции 1993 года, состоит из равноправных субъектов Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты федерации между собой равноправны.

С 1 марта 2008 года таких субъектов федерации 83.

Российскую Федерацию составляют республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа, являющиеся субъектами федерации.

Только Российская Федерация вправе обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории, следовательно, целостность и неприкосновенность всех входящих в ее состав территориальных единиц.

В качестве конституционной основы федеративного устройства Российской Федерации закреплены такие принципы, как:

– единство системы государственной власти;

– разграничение предметов ведения полномочий между органами государственной власти Федерации и органами государственной власти ее субъектов;

– равноправие и самоопределение народов Российской Федерации.

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой. Закрепляя принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации, Конституция в качестве одного из важнейших принципов закрепляет принцип единого и равного гражданства Российской Федерации, независимо от оснований его приобретения, а каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и имеет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.

Важнейшее значение для нормального функционирования российского федерализма имеет принцип установления единого государственного языка на всей территории Российской Федерации, коим является русский язык. Свои государственные языки могут устанавливать и республики. Они используются наряду с государственным языком Российской Федерации в органах государственной власти, органах местного самоуправления и государственных учреждениях этих республик. Вместе с тем, Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка и создание условий для его изучения и развития и гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.

Российский федерализм обладает целым рядом специфических особенностей, отличающих его от федерализма в других странах.

Прежде всего, Россия была в историческом плане провозглашена федерацией, а не создана путем объединения самостоятельных государств. Следовательно, Россия может быть отнесена к конституционной Федерации, поскольку она создана на основе Конституции, в которой закреплена политическая самостоятельность отдельных территорий, предоставленная общефедеральной властью.

С самого начала своего образования Россия представляла собой не конституционно-договорную федерацию (как США или Швейцария), а конституционно-правовую федерацию. Россия в отличие от абсолютного большинства других федераций создавалась как федерация асимметричная с различными видами субъектов Федерации, созданными как по национально-территориальному (21 республика-государство, 10 автономных округов и 1 автономная область), так и по территориальному признаку (6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения).

Субъекты Федерации с самого начала не обладали правом выхода из ее состава, но статус субъекта Федерации по согласованию с общефедеральными органами власти и на основании специального конституционного закона мог быть изменен. Конституция РФ предусмотрела возможность вступления новых субъектов в состав Российской Федерации.

Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации равноправны между собой. Закрепляя принцип равноправия всех субъектов Российской Федерации, Конституция в качестве одного из важнейших принципов закрепляет принцип единого и равного гражданства Российской Федерации, независимо от оснований его приобретения, а каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и имеет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.

Федеративное устройство России

Федеративное устройство России — форма государственного устройства России. Федеративное устройство было провозглашено в начале XX века. Составная часть государства в России называется субъектом Российской Федерации или сокращённо субъектом Федерации. Согласно Конституции, принятой в 1993 году, Российская Федерация состоит из равноправных субъектов. Право выхода из федерации не предусмотрено.

Федеративное устройство России — форма государственного устройства России. Федеративное устройство было провозглашено в начале XX века. Составная часть государства в России называется субъектом Российской Федерации или сокращённо субъектом Федерации. Согласно Конституции, принятой в 1993 году, Российская Федерация состоит из равноправных субъектов. Право выхода из федерации не предусмотрено.

ФЕДЕРАТИВНОЕ УСТРОЙСТВО РОССИИ

В результате освоения главы студент должен: знать

  • • квалифицирующие признаки федеративного государства;
  • • систему и содержание принципов российского федерализма;
  • • состав Российской Федерации;
  • • систему государственной власти на региональном уровне; уметь
  • • вычленять общее и особенное в статусе субъектов РФ и в организации государственной власти в российских регионах;

• навыками правового моделирования организации государственной власти в конкретном субъекте РФ.

Российская Федерация согласно ст. 69 Конституции РФ в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ гарантирует права коренных малочисленных народов. Данные положения развиваются в Федеральном законе от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», в котором установлены правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

Добавить комментарий